近年来，各地爆发了不少大企业资本运作失败导致现金流断裂、继而造成人民群众遭受重大经济损失的事件。连上市公司、国有企业、政府投资平台等主体的身影也不乏其中。这些案件之所以造成如此大规模的影响，往往因为涉事企业未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定，便以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金。殊不知，此类未经金融监管部门行政许可的企业融投行为，存在种种缺陷。但涉事企业在宣传时夸大其词，或者隐瞒对其不利的真相，将投融资行为包装成为一款款看似优异与稳健的理财产品或投资项目[1]，极易造成广大人民群众将将闲散资金投入。一旦身陷囹圄，投资者们便无法按约取回投资本金与收益，遭受巨大的经济损失。而这只是一轮社会经济失序的开始——出事后，投资人往往抱有急切追回投资款的心态。许多投资人手持各类投资协议对涉事企业起诉维权。
就通常而言，投资人与涉事企业签订的各类投资协议没有合法性问题。他们运用法律的武器、依法维权的行为，本应当受到法治国家的鼓励与倡导。然而在应对非法集资资金链断流事件的特殊性在于，如果我们将目光放到更大的格局中，就可以看到：资金链断裂本身即意味着企业在短期内已经资不抵债、不具有偿债能力。俗彦道：“巧妇难为无米之炊”。既如是，投资人为取回投资款的基本维权目的已无法实现，而投资人所发起的各种救济程序却又不能凭空消失。因此，可能由投资人发起的数以千计的诉讼案件或其他形色各异维权救济程序，在消耗投资人层面维权成本与受理机构层面的司法资源的同时，又无法在个案中兑现司法程序预期的公平、正义价值。一方面，投资人之间易发生挤兑与次生的不公正事件。另一方面，也可能会造成许多投资人“打不赢该赢的官司”，或者“打赢官司但拿不回钱”的情形。这对于我们国家的法治建设事业是有害的。
以笔者曾代理过的涉非法集资投资人维权案试举两例：其一，在一起全国性的投资人维权案中，笔者代理S市投资人诉H公司，最终S市法院以H公司的关联方N公司正受到公安机关立案侦查为由裁定驳回起诉，而同一时期其他地区投资人以同样的事实与理由诉讼维权获得了当地人民法院的相应支持。其二，在另一件涉非法集资案件中，在W公司的实际控制人w已经因非法集资受到刑事处罚的情况下，办案机构既没有启动刑事退赔程序，在投资人另诉W公司时又被J法院以诉请债权系w犯罪所得、应当通过刑事退赔予以发还为由，对投资人的起诉不予受理。
可见，对涉非法集资的群体性案件未以系统性妥善处理，容易因处理方式、处理结果不协调而得不到维权人的认同，间接导致政府法治形象受到损害，也将妨害“努力让人民群中在每一个案件中感受到公平正义”的司法改革目标实现。申言之，司法行政机关在处理群体性非法集资类维权案件时，不宜采取“个案调处”的小格局模式，以各自为战的方式机械应对。因之，党中央及国务院多次强调防范和处置非法集资工作的复杂性和系统性[2]，事关民群众切身利益与社会稳定大局。
2021年5月1日，国务院颁布的《防范和处置非法集资条例》（下称：《条例》）即将实施。笔者认为，本次《条例》的出台是对过去一段时间非法集资处置工作经验基础上总结形成的工作指导。《条例》在强化政府部门处置与防范非法集资工作时的系统性、协调性工作要求的同时，对于防范治理过程中可能引起的法治问题的作出了一定的应对与进一步的探索，反映出下阶段治理工作的一些新态势，贯穿在坚持事前防范、事中打早打小、事后妥善处置等各环节流程工作当中。以下，笔者对《条例》亮点做解读。
治理任何社会问题的第一步是界定其范围。《条例》第二条[3]规定，非法集资行为是指未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定，以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金的行为。该条明确了非法集资的三要件：一是“未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定”，即非法性；二是“许诺还本付息或者给予其他投资回报”，即利诱性；三是“向不特定对象吸收资金”，即社会性。此外，《条例》第十九条还列举了涉嫌非法集资的常见形式，包括：
以利于地方政府及时组织调查认定和依法查处非法集资行为，也便于公众及早识别、自觉远离、积极举报非法集资行为。
《条例》第五条[4]、第六条[5]明确了由多个行政职能部门齐抓共管、联合治理的工作新态势。第一，明确了县级以上地方人民政府是处置非法集资牵头部门。第二，建立处置非法集资部际联席会议制度。联系会议制度由国务院银行保险监督管理机构牵头，有关部门参加，指导有关部门和地方开展防范和处置非法集资工作，协调解决防范和处置非法集资工作中的重大问题。第三，明确了各个行业主管部门、监管部门应当按照职责分工，负责本行业领域内的配合处置工作。这些共管、联治部门包括：
通过以上这些联合治理、齐抓共管机制，进一步解决各地、各级政府部门之间信息不对称、策略不统一、行动有时差等问题，从制度上破除过去部分地方在应对非法集资问题时各自为战、信息不对称而造成的弊端。
非法集资的处置工作的结果首先与清退资金源流直接相关。其次，与办案机关的工作深度、工作效率也有间接关联。本次《条例》从经费保障、清退资金开源节流两个层面，为非法集资处置工作提供了有利的经济制度保障。
首先，《条例》第七条[6]明确将防范处置非法集资工作经费列入各级政府本级预算，对处置工作顺利开展提供有利经济保障。其次，《条例》分别就非法集资清退资金“开源”、“节流”予以相应规定。《条例》第二十六条规定，清退资金来源包括：
此次规定适当扩大了以往法律法规对非法集资工作的资金处置范围，明确将非法集资人的股东、高管等相关责任人员所取得的相关经济利益也纳入清退资金范围，将有效威慑一些长期游走于非法集资行业的从业人员或与非法集资活动存在经济关系的人员，引导其建立产生诚信、文明的职业价值观，从源头上打击非法集资人员的行业生态，避免非法集资活动的死灰复燃。
如果说《条例》第二十六条是对待清退的非法集资资金“广开来源”，那么第二十五条[7]就是对非法集资资金的“节流”性规定。《条例》第二十五条规定，任何单位和个人不得从非法集资中获取经济利益，该规定从根本上禁止任何主体从非法集资中获得利益，为集资受害人权益从清退资金中受到补偿提供了坚实保障。单位从事非法集资活动的，该单位股东、高级管理人员、业务员或其他介绍人员因从事非法集资产相关工作所获得的收益在什么范围内可以作为清退资金予以追缴？实践中考虑如下几种情形：
1.单位股东、实际控制人在非法集资活动实施期间取得的分红、股息及其他经济利益应当推定为“从非法集资中获取的经济利益”，除非其有证据证明上述收益系通过其他合法业务与渠道取得。
2.在单位从事非法集资活动实施期间担任其董事、总经理等高管职务的人员，应根据《公司法》、《公司章程》推定其对单位日常经营活动、重大经营事项具有基本管理责任，故其从企业取得的全部工资、奖金及其他收益均可以认定为“从非法集资中获取的经济利益”，除非其有证据证明并不对企业参与非法集资活动具有相关的审议与决策责任，或者对企业从事非法集资违法行为已经尽到忠实勤勉的管理义务不具有过错。
3.从事非法集资活动单位的一般工作人员或非本单位的其他业务员、推广员、介绍人，根据其所提供劳动而取得的劳动报酬，包括工资、奖金、补贴等，一般不认为是“从非法集资中获取的经济利益”。但上述人员如因销售或推广非法集资产品所取得的与其推广量、销售额向挂钩的佣金、提成、奖金、绩效工资等，可以认定为“从非法集资中获取的经济利益”。
需要补充的是，《条例》第二十五条第三款还规定：“因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担。”从文义解释出发，集资参与人或受害人也属于“任何单位和个人”的范畴之内，故这一规定同样适用与集资参与人与受害人。从第二十五条规定出发，实践中考虑如下几种情形：
1.在同一个非法集资人处投资不同非法集资项目的各集资参与人，如果部分项目获益、部分项目亏损的，取得收益的集资参与人无权主张其参与的非法集资项目盈亏独立核算。这部分集资参与人所取得的收益部分应当退还非法集资处置牵头部门统一处置并退赔在其他非法集资项目中受到损失的集资受害人。
2.采用庞氏骗局模式，即用吸纳新投资人的资金来向老投资人支付投资款和投资回报的非法集资项目，原则上非法集资处置牵头部门应当向老投资人追缴其取得的投资款（特别是收益部分）统一处置按比例退赔在该非法集资项目中新投资的集资受害人。
3.采用分期赎回或逐笔偿还的的非法集资金融产品，如非法集资人在向集资参与人偿还数期投资款后无力清偿剩余资金，此时根据集资参与人取回资金数额分别予以处理。如取回数额低于或等于投入金额，则其取回款项应界定为投入本金，一般不视为“从非法集资活动获取经济利益”，原则上对于这部分款项不予追缴。如其取回数额高于投入金额，则这部分款项可以视为“从非法集资活动取得经济利益”，原则上应当参照上条予以追缴。
过往实践中的非法集资活动具有类似一般经济投资活动、隐蔽性较强、难发现难定性的特点。有鉴于此，《条例》出台还对非法集资行为的调查、处置程序程序予以明确，为相关部门开展职能调查提供法律依据，进一步压缩非法集资经营行为的生存空间。
调查措施
《条例》第二十条[8]明确对于非法集资活动的管辖规则。《条例》第二十一条、第二十二条规定处置非法集资牵头部门可以采取的调查措施包括：
处置措施
《条例》第二十四条、第二十七条规定处置非法集资牵头部门可以采取的处置措施包括：
近年骤然爆发的非法集资以及由此带来的法律问题与社会问题不是毫无联系的。论其成因，不只是一干非法集资从业人员四处招摇撞骗、敛取不明真相的群众将闲余资金投入了虚假项目，而与这一时期的经济周期下行、资本运作效率低下、投资理念不成熟等个中因素都有一定的关系。这也就意味着，如何有效应当与化解非法集资行为、非法集资现象，不单单要从严厉打击、化解存量入手，更需要结合背后深层次的经济原因、社会原因建立长效机制，以达到遏制增量、防控变量，最终完全遏制非法集资的目的。从这一意义上来说，《条例》只是一个开始，其教育与警示意义远大于供办案机关参考的实际价值。
[1] 比如在E租宝事件中，涉事企业通过互联网平台发布虚假的融资租赁债权及个人债权项目，以承诺还本付息为诱饵，通过媒体等途径向社会公开宣传，非法吸收公众资金累计人民币762亿余元。至案发，集资款未兑付共计人民币380亿余元。又如在“泛亚案”事件中，泛亚有色金属交易所以“为国家储藏稀有金属、争夺国际话语权”为口号非法吸收公众存款数百亿元未能如约兑付。
[2] 参见：司法部、中国银保监会负责人就《防范和处置非法集资条例》答记者问。
[3]《防范和处置非法集资条例》
第二条本条例所称非法集资，是指未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定，以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金的行为。
非法集资的防范以及行政机关对非法集资的处置，适用本条例。法律、行政法规对非法从事银行、证券、保险、外汇等金融业务活动另有规定的，适用其规定。
本条例所称国务院金融管理部门，是指中国人民银行、国务院金融监督管理机构和国务院外汇管理部门。
[4]《防范和处置非法集资条例》
第五条省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责，地方各级人民政府应当建立健全政府统一领导的防范和处置非法集资工作机制。县级以上地方人民政府应当明确防范和处置非法集资工作机制的牵头部门（以下简称处置非法集资牵头部门），有关部门以及国务院金融管理部门分支机构、派出机构等单位参加工作机制；乡镇人民政府应当明确牵头负责防范和处置非法集资工作的人员。上级地方人民政府应当督促、指导下级地方人民政府做好本行政区域防范和处置非法集资工作。
行业主管部门、监管部门应当按照职责分工，负责本行业、领域非法集资的防范和配合处置工作。
[5]《防范和处置非法集资条例》
第六条国务院建立处置非法集资部际联席会议（以下简称联席会议）制度。联席会议由国务院银行保险监督管理机构牵头，有关部门参加，负责督促、指导有关部门和地方开展防范和处置非法集资工作，协调解决防范和处置非法集资工作中的重大问题。
[6]《防范和处置非法集资条例》
第七条各级人民政府应当合理保障防范和处置非法集资工作相关经费，并列入本级预算。
[7]《防范和处置非法集资条例》
第二十五条非法集资人、非法集资协助人应当向集资参与人清退集资资金。清退过程应当接受处置非法集资牵头部门监督。
任何单位和个人不得从非法集资中获取经济利益。
因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担。
[8]《防范和处置非法集资条例》
第二十条对跨行政区域的涉嫌非法集资行为，非法集资人为单位的，由其登记地处置非法集资牵头部门组织调查认定；非法集资人为个人的，由其住所地或者经常居住地处置非法集资牵头部门组织调查认定。非法集资行为发生地、集资资产所在地以及集资参与人所在地处置非法集资牵头部门应当配合调查认定工作。
处置非法集资牵头部门对组织调查认定职责存在争议的，由其共同的上级处置非法集资牵头部门确定；对跨省、自治区、直辖市组织调查认定职责存在争议的，由联席会议确定。